학술논문
개도국의 인프라스트럭처 개발을 위한 민관협력사업(PPP) 및 다자개발은행(MDB)의 역할 / The Role of Public-Private Partnership (PPP) and Multilateral Development Bank (MDB) for Infrastructure Development in Developing Countries
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Dissertation/ Thesis
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English
Abstract
Infrastructure is one of the most valuable assets of a country because it has a significant, positive impact on people's quality of life and the country's economic development. Despite its importance, developing countries cannot fully develop infrastructure because they have insufficient resources, particularly financial ones. To improve development conditions for infrastructure, developing countries have adopted a Public-Private Partnership (PPP) scheme. PPP is not rhetoric, but a concrete development scheme, which is designed to optimally utilize the private sector's financial resources, project management skills, and innovative ideas by forming a partnership between public and private parties. This study’s literature review found that researches have shown that PPP allows for more efficient time and cost management in comparison with the conventional development model (government finance). Acknowledging the PPP's effectiveness, this study explores factors contributing to the success and failure of PPP based on literature review and case studies of several countries, which mainly come from the author’s own experiences while working in both the public and private sectors as a policy maker and project manager. Factors such as governance, institutional preparation, and financing are identified as important characteristics of successful implementation of the PPP scheme. As developing countries cannot develop these characteristics in a short period of time, cooperation with the Multilateral Development Bank (MDB) is proposed in this study. By investigating the roles MDB plays as a supporter and catalyst in PPP implementation, this study analyzes the way developing countries can benefit from cooperating with MDB. Limits and challenges are also discussed. For future research in the field of PPP, this study suggests that examining the best practice of PPP capacity building and finding policy-level recommendations for developing countries is worthwhile.
본 논문은 개도국의 인프라스트럭처 개발과 관련하여 연구한다. ‘인프라스트럭처(Infrastructure)’는 댐, 발전소, 공항, 도로 등 소위 ‘사회적 생산기반’이라고 일컬어지는 우리 사회의 중요한 자산을 말한다. 이를 통해, 우리는 깨끗한 물을 마시고, 가로등으로 밤거리를 비추며, 먼 거리를 자유롭게 이동할 수 있다. 사회 개개인은 스마트 폰, 자동차, 또는 24시간 편의점처럼 잘 포장된 소비재를 사용하며 삶의 편의를 느끼겠지만, 이러한 소비재의 생산은 인프라스트럭쳐가 있어야 가능하다. 다시 말해, 인프라스트럭쳐는 우리 사회 개개인의 삶의 편의와 복리를 증진시키기 위한 가장 기초적인 토대이다. 더불어, 국가 차원의 산업화 및 경제 발전 등을 이룩하기 위해서도 인프라스트럭쳐는 가장 먼저 고려되어야 할 사항이다. 본 논문은 이러한 인프라스트럭처의 개발을 위해 개도국이 PPP(민관협력사업)을 도입할 시, 그 성공 여부를 결정짓는 주요 요인은 무엇인가를 조사하는 것이 첫 번째 목적이다. 다음으로는 그 요인들을 고려하여 PPP의 성공적 운영을 위해 개도국들의 입장에서 MDB(다자간개발은행)와의 협력 방안을 찾는 것이다. 연구의 배경을 좀 더 살펴보자면, 개도국들은 재원이 부족하여 인프라스트럭쳐를 잘 갖출 수 없었다. 선진국들처럼 좋은 다목적 댐을 여러 개 지어서 가뭄과 재해를 막고, 전기를 생산하며, 깨끗한 물을 공급하고 싶지만, 세수가 부족하여 이를 짓고 운영할 여력이 없다. 물론, 효과적인 정책의 부재, 기술의 부족 등도 원인이라 할 수 있지만, 가장 근원적인 문제는 재원 부족이다. 그 결과, 개도국들의 인프라 개발 수요는 중국, 인도 등 아시아 개도국에 한해서만 봐도 전 세계 수요의 약 50%(연간 약 1.5조 달러 규모)에 달 할 만큼 엄청 난데도 불구하고 이러한 개발이 제대로 이뤄지지 못하고 있다. 이러한 개도국의 문제점을 고려하여, 국제사회는 인도적인 차원에서 ODA를 지원하고 있다. 다만, 현재 선진국의 ODA가 개도국에 지원되어 인프라스트럭쳐를 개발하는데 일부 도움이 되었지만, 이 또한 개도국의 수많은 인프라스트럭쳐 개발 수요를 감당하기에는 턱 없이 부족하다. 이 때, 개도국 정부는 인프라스트럭쳐 개발을 위해 부족한 정부 재정에 기대지 않고 풍부한 민간재원을 끌어 들이는 방안이 널리 도입되고 있다. 이것이 바로 민관협력사업으로 불리는 PPP(Public-Private Partnership)이다. PPP는 민관 간의 협력이라는 개념적 인식, 그 이상의 실체가 있다. 그것은 PPP 사업 분야 및 조건, 지원책 등을 명문화 한 법과 제도이며, 실제 민간 사업주가 투자에 관심을 가질만한 금융 가능한 프로젝트들이다. 다시 말해. PPP는 단지 개념적 구호가 아니라, 실제 민관이 협력하기 위한 구체적인 메커니즘이다. 그러한 메커니즘이 주요 개도국들에 이미 전파되어 운영되고 있다. PPP를 통한 민관 협력 메커니즘은 최초 영국, 호주 등 선진국에서 시작되었다. 그 이유는 상기 선진국에는 재원 조달 여력과 투자 관리 기법을 갖춘 건실한 상업 금융회사들이 있었으며, 이들에게는 정부가 주로 담당하던 인프라스트럭쳐 개발 분야도 새로운 투자처로 고려 될 수 있었기 때문이다. 또한, 이러한 선진국에는 민간 회사들의 투자와 각종 계약들이 안전하게 보호될 수 있는 명확한 법체계가 있었다. 이와 같은 배경에서, PPP 제도는 최초 선진국에서 발전되어 공고하게 되었으며, 이제는 개도국에 전파되고 있는 것이다. 단, 여기서 주목할 점은 여전히 인프라 개발 수요를 충족시키는 주요 개발 수단은 정부재원 개발 방식이라는 점이다. 본 논문에서 연구했듯이 PPP제도가 프로젝트의 시간과 비용 관리 부분에 있어서, 정부재원 개발 방식 보다 더 높은 효과성을 보였지만, PPP의 까다롭고 복잡한 절차 등을 고려해 볼 때, 정부재원 개발 방식이 앞으로도 계속 주를 이룰 것이라는 전망이다. 하지만, PPP의 사업 효과성(시간과 비용 관리 등)과 재원공급 효과 등을 고려할 때, 앞으로 PPP 방식의 개발이 또한 확대될 것을 예상할 수 있으며, 2018년 세계은행의 조사 결과에 따르면 현재 전 세계 100여 개국 이상의 개도국들이 이미 PPP 제도를 운영하고 있다. 이들의 PPP 사례 등을 살펴볼 때, 그 성공 여부를 결정짓는 요인은 다양할 수 있다. 정부와 민간간의 파트너십 및 리스크 분담, 프로젝트의 상업성과 파이낸싱, 민간 사업주의 사업 역량 등이 그것이다. 하지만, 그 무엇보다 개도국 정부의 거버넌스(PPP 제도 설립 및 운영 역량)가 가장 중요할 것이다. 더불어, PPP 사업의 준비, 사업자 선정 및 관리, 감독 등에 있어서 투명성, 전문성, 충실성을 필요로 한다. 더불어 인센티브와 규제들을 포함한 제도적 장치를 마련하고 이를 담고 있는 PPP 계약관리가 중요하다 할 수 있다. 마지막으로, PPP 프로젝트의 파이낸싱 문제는 항상 어려움을 겪고 있다. 이에 대한 철저한 준비 없이 개도국 정부가 단순히 민간 재원을 활용할 목적으로만 섣불리 PPP 사업을 진행하게 된다면 실패가 자명하다. 개도국 정부의 PPP 제도 설립 및 운영 역량이 단 시일 내 독자적으로 해결될 수는 없다. PPP의 한 축인 민간, 특히 사업 및 법률, 회계 전문가들로 무장한 글로벌 기업들의 눈높이에 맞는 사업 환경을 구축하고, 이를 철저하게 관리한다는 것은 쉬운 일이 아니다. 이 때, 개도국 정부는 MDB와의 협력을 생각할 수 있다. 물론 개도국이 선진국과의 정부 대 정부간(G-to-G) 협력 사업을 통해서 PPP 역량을 배양할 수도 있겠지만, 이는 선진국 기업들의 사업 참여라는 이해를 담보로 해야 할 수도 있다. 따라서 보다 공익적 성격을 가진 MDB와의 협력이 우선적으로 고려될 수 있다. 다행히도 WBG(세계은행그룹), ADB(아시아개발은행), AIIB(아시아인프라투자은행) 등의 MDB들은 개도국의 PPP 사업을 이미 지원하고 있으며, 다양한 지원책을 갖고 있다. 먼저, MDB는 큰 틀에서 국가 인프라 개발 전략 수립, PPP 법과 제도 마련, PPP 사업 선정 프로세스 및 평가 체계 마련, 직원 역량배양 등을 지원하고 있다. 특히, MDB는 PPP 제도 설립 및 운영을 위한 상세 절차 및 노하우를 정리하여 이를 지속 현행 화함으로서 개도국들을 지원한다. 또한, 개도국들이 어려움을 겪고 있는 PPP 프로젝트 계약 관리에 대해서도 MDB는 다양한 사례 분석을 통해 주요 정보 (예를 들어, 불가항력 사안, 준거법 변화, 해지시지급금, 리파이낸싱 등에 대해)를 제공한다. 그 외, MDB는 프로젝트 단위의 세부적인 지원책으로 차관(Loan), 보증(Guarantee), 지분투자(Equity), 기술지원(Technical Assistance) 등을 하고 있다. 이렇듯 다양한 MDB의 PPP 지원책을 고려하여, 개도국 정부는 자국의 PPP 추진 여건에 맞게 선별적으로 MDB와의 협력 방식과 그 정도를 정할 수 있겠다. MDB의 다양한 지원책이 있다 하지만, 여기서 중요한 것은 이를 효과적으로 활용할 개도국 정부의 의지와 역량이다. MDB가 공익성을 추구하고 있기는 하지만 기본적으로 대출에 대해서는 이자와 원금회수를, 보증에 대해서는 보증료를, 그리고 투자에 대해서는 지분법 수익을 기대하며 지원을 하고 있다. 다시 말해, 공짜가 아니라는 것이다. 또한, MDB는 프로젝트 지원 의사결정에 시간이 과다하게 소요되고, 환경·사회 이슈 등을 고려해야 하는 엄격한 내부 준법(compliance) 기준이 있고, 특히 미국 등 특정 국가 주도(AIIB의 경우는 중국)의 정치적 성향을 띄고 있다는 지적을 받기도 한다. 하지만 개도국 정부 입장에서는 자국의 인프라 개발을 위해 현실적으로 MDB와의 협력 추진 방식이 불가피한 것으로 보인다. 여기서 주의할 점은 개도국 정부가 특정 MDB의 지원 Frame에 예속되어, 주체적으로 자국의 PPP 제도 설립 및 운영을 이끌어 가지 못하는 것이다. 이를 막기 위해, 개도국 정부는 PPP 전문 관료를 육성하고, UN, G-20 등 주요 다자 협의체에서의 인프라스트럭쳐 개발 논의 및 민간 기업의 최신 PPP 사례 등을 습득하며 정보적인 열위에서 벗어나야 하겠다. 이로써, 개도국 정부는 MDB가 제시해 주는 일방향의 정보를 무가치적으로 흡수하기 보다는, 자체적인 가치 판단 기준을 갖고 MDB와의 협력 방안을 주도적으로 그려 나아갈 수 있겠다. 이를 위해, 추가 연구를 위한 제언으로서, 개도국의 PPP 역량 배양과 PPP 거버넌스 구축을 최적의 사례 연구 및 정책화 방안, 그리고 PPP 사업 환경 관련 개도국 중앙 정부의 지급보증 등이 흔치 않은 현 상황에서 어떻게 PPP 금융이 변모해 나아갈 것인지 예측 연구하는 것이 필요할 것으로 보인다.
본 논문은 개도국의 인프라스트럭처 개발과 관련하여 연구한다. ‘인프라스트럭처(Infrastructure)’는 댐, 발전소, 공항, 도로 등 소위 ‘사회적 생산기반’이라고 일컬어지는 우리 사회의 중요한 자산을 말한다. 이를 통해, 우리는 깨끗한 물을 마시고, 가로등으로 밤거리를 비추며, 먼 거리를 자유롭게 이동할 수 있다. 사회 개개인은 스마트 폰, 자동차, 또는 24시간 편의점처럼 잘 포장된 소비재를 사용하며 삶의 편의를 느끼겠지만, 이러한 소비재의 생산은 인프라스트럭쳐가 있어야 가능하다. 다시 말해, 인프라스트럭쳐는 우리 사회 개개인의 삶의 편의와 복리를 증진시키기 위한 가장 기초적인 토대이다. 더불어, 국가 차원의 산업화 및 경제 발전 등을 이룩하기 위해서도 인프라스트럭쳐는 가장 먼저 고려되어야 할 사항이다. 본 논문은 이러한 인프라스트럭처의 개발을 위해 개도국이 PPP(민관협력사업)을 도입할 시, 그 성공 여부를 결정짓는 주요 요인은 무엇인가를 조사하는 것이 첫 번째 목적이다. 다음으로는 그 요인들을 고려하여 PPP의 성공적 운영을 위해 개도국들의 입장에서 MDB(다자간개발은행)와의 협력 방안을 찾는 것이다. 연구의 배경을 좀 더 살펴보자면, 개도국들은 재원이 부족하여 인프라스트럭쳐를 잘 갖출 수 없었다. 선진국들처럼 좋은 다목적 댐을 여러 개 지어서 가뭄과 재해를 막고, 전기를 생산하며, 깨끗한 물을 공급하고 싶지만, 세수가 부족하여 이를 짓고 운영할 여력이 없다. 물론, 효과적인 정책의 부재, 기술의 부족 등도 원인이라 할 수 있지만, 가장 근원적인 문제는 재원 부족이다. 그 결과, 개도국들의 인프라 개발 수요는 중국, 인도 등 아시아 개도국에 한해서만 봐도 전 세계 수요의 약 50%(연간 약 1.5조 달러 규모)에 달 할 만큼 엄청 난데도 불구하고 이러한 개발이 제대로 이뤄지지 못하고 있다. 이러한 개도국의 문제점을 고려하여, 국제사회는 인도적인 차원에서 ODA를 지원하고 있다. 다만, 현재 선진국의 ODA가 개도국에 지원되어 인프라스트럭쳐를 개발하는데 일부 도움이 되었지만, 이 또한 개도국의 수많은 인프라스트럭쳐 개발 수요를 감당하기에는 턱 없이 부족하다. 이 때, 개도국 정부는 인프라스트럭쳐 개발을 위해 부족한 정부 재정에 기대지 않고 풍부한 민간재원을 끌어 들이는 방안이 널리 도입되고 있다. 이것이 바로 민관협력사업으로 불리는 PPP(Public-Private Partnership)이다. PPP는 민관 간의 협력이라는 개념적 인식, 그 이상의 실체가 있다. 그것은 PPP 사업 분야 및 조건, 지원책 등을 명문화 한 법과 제도이며, 실제 민간 사업주가 투자에 관심을 가질만한 금융 가능한 프로젝트들이다. 다시 말해. PPP는 단지 개념적 구호가 아니라, 실제 민관이 협력하기 위한 구체적인 메커니즘이다. 그러한 메커니즘이 주요 개도국들에 이미 전파되어 운영되고 있다. PPP를 통한 민관 협력 메커니즘은 최초 영국, 호주 등 선진국에서 시작되었다. 그 이유는 상기 선진국에는 재원 조달 여력과 투자 관리 기법을 갖춘 건실한 상업 금융회사들이 있었으며, 이들에게는 정부가 주로 담당하던 인프라스트럭쳐 개발 분야도 새로운 투자처로 고려 될 수 있었기 때문이다. 또한, 이러한 선진국에는 민간 회사들의 투자와 각종 계약들이 안전하게 보호될 수 있는 명확한 법체계가 있었다. 이와 같은 배경에서, PPP 제도는 최초 선진국에서 발전되어 공고하게 되었으며, 이제는 개도국에 전파되고 있는 것이다. 단, 여기서 주목할 점은 여전히 인프라 개발 수요를 충족시키는 주요 개발 수단은 정부재원 개발 방식이라는 점이다. 본 논문에서 연구했듯이 PPP제도가 프로젝트의 시간과 비용 관리 부분에 있어서, 정부재원 개발 방식 보다 더 높은 효과성을 보였지만, PPP의 까다롭고 복잡한 절차 등을 고려해 볼 때, 정부재원 개발 방식이 앞으로도 계속 주를 이룰 것이라는 전망이다. 하지만, PPP의 사업 효과성(시간과 비용 관리 등)과 재원공급 효과 등을 고려할 때, 앞으로 PPP 방식의 개발이 또한 확대될 것을 예상할 수 있으며, 2018년 세계은행의 조사 결과에 따르면 현재 전 세계 100여 개국 이상의 개도국들이 이미 PPP 제도를 운영하고 있다. 이들의 PPP 사례 등을 살펴볼 때, 그 성공 여부를 결정짓는 요인은 다양할 수 있다. 정부와 민간간의 파트너십 및 리스크 분담, 프로젝트의 상업성과 파이낸싱, 민간 사업주의 사업 역량 등이 그것이다. 하지만, 그 무엇보다 개도국 정부의 거버넌스(PPP 제도 설립 및 운영 역량)가 가장 중요할 것이다. 더불어, PPP 사업의 준비, 사업자 선정 및 관리, 감독 등에 있어서 투명성, 전문성, 충실성을 필요로 한다. 더불어 인센티브와 규제들을 포함한 제도적 장치를 마련하고 이를 담고 있는 PPP 계약관리가 중요하다 할 수 있다. 마지막으로, PPP 프로젝트의 파이낸싱 문제는 항상 어려움을 겪고 있다. 이에 대한 철저한 준비 없이 개도국 정부가 단순히 민간 재원을 활용할 목적으로만 섣불리 PPP 사업을 진행하게 된다면 실패가 자명하다. 개도국 정부의 PPP 제도 설립 및 운영 역량이 단 시일 내 독자적으로 해결될 수는 없다. PPP의 한 축인 민간, 특히 사업 및 법률, 회계 전문가들로 무장한 글로벌 기업들의 눈높이에 맞는 사업 환경을 구축하고, 이를 철저하게 관리한다는 것은 쉬운 일이 아니다. 이 때, 개도국 정부는 MDB와의 협력을 생각할 수 있다. 물론 개도국이 선진국과의 정부 대 정부간(G-to-G) 협력 사업을 통해서 PPP 역량을 배양할 수도 있겠지만, 이는 선진국 기업들의 사업 참여라는 이해를 담보로 해야 할 수도 있다. 따라서 보다 공익적 성격을 가진 MDB와의 협력이 우선적으로 고려될 수 있다. 다행히도 WBG(세계은행그룹), ADB(아시아개발은행), AIIB(아시아인프라투자은행) 등의 MDB들은 개도국의 PPP 사업을 이미 지원하고 있으며, 다양한 지원책을 갖고 있다. 먼저, MDB는 큰 틀에서 국가 인프라 개발 전략 수립, PPP 법과 제도 마련, PPP 사업 선정 프로세스 및 평가 체계 마련, 직원 역량배양 등을 지원하고 있다. 특히, MDB는 PPP 제도 설립 및 운영을 위한 상세 절차 및 노하우를 정리하여 이를 지속 현행 화함으로서 개도국들을 지원한다. 또한, 개도국들이 어려움을 겪고 있는 PPP 프로젝트 계약 관리에 대해서도 MDB는 다양한 사례 분석을 통해 주요 정보 (예를 들어, 불가항력 사안, 준거법 변화, 해지시지급금, 리파이낸싱 등에 대해)를 제공한다. 그 외, MDB는 프로젝트 단위의 세부적인 지원책으로 차관(Loan), 보증(Guarantee), 지분투자(Equity), 기술지원(Technical Assistance) 등을 하고 있다. 이렇듯 다양한 MDB의 PPP 지원책을 고려하여, 개도국 정부는 자국의 PPP 추진 여건에 맞게 선별적으로 MDB와의 협력 방식과 그 정도를 정할 수 있겠다. MDB의 다양한 지원책이 있다 하지만, 여기서 중요한 것은 이를 효과적으로 활용할 개도국 정부의 의지와 역량이다. MDB가 공익성을 추구하고 있기는 하지만 기본적으로 대출에 대해서는 이자와 원금회수를, 보증에 대해서는 보증료를, 그리고 투자에 대해서는 지분법 수익을 기대하며 지원을 하고 있다. 다시 말해, 공짜가 아니라는 것이다. 또한, MDB는 프로젝트 지원 의사결정에 시간이 과다하게 소요되고, 환경·사회 이슈 등을 고려해야 하는 엄격한 내부 준법(compliance) 기준이 있고, 특히 미국 등 특정 국가 주도(AIIB의 경우는 중국)의 정치적 성향을 띄고 있다는 지적을 받기도 한다. 하지만 개도국 정부 입장에서는 자국의 인프라 개발을 위해 현실적으로 MDB와의 협력 추진 방식이 불가피한 것으로 보인다. 여기서 주의할 점은 개도국 정부가 특정 MDB의 지원 Frame에 예속되어, 주체적으로 자국의 PPP 제도 설립 및 운영을 이끌어 가지 못하는 것이다. 이를 막기 위해, 개도국 정부는 PPP 전문 관료를 육성하고, UN, G-20 등 주요 다자 협의체에서의 인프라스트럭쳐 개발 논의 및 민간 기업의 최신 PPP 사례 등을 습득하며 정보적인 열위에서 벗어나야 하겠다. 이로써, 개도국 정부는 MDB가 제시해 주는 일방향의 정보를 무가치적으로 흡수하기 보다는, 자체적인 가치 판단 기준을 갖고 MDB와의 협력 방안을 주도적으로 그려 나아갈 수 있겠다. 이를 위해, 추가 연구를 위한 제언으로서, 개도국의 PPP 역량 배양과 PPP 거버넌스 구축을 최적의 사례 연구 및 정책화 방안, 그리고 PPP 사업 환경 관련 개도국 중앙 정부의 지급보증 등이 흔치 않은 현 상황에서 어떻게 PPP 금융이 변모해 나아갈 것인지 예측 연구하는 것이 필요할 것으로 보인다.