학술논문

리스크사회에 대비한 행정부작위의 통제수단에 관한 연구 / A Study on Controlling the Administrative omission in Response to a Risk Society
Document Type
Dissertation/ Thesis
Author
Source
Subject
리스크
안전보호
사전배려
적극행정
행정부작위
통제수단
부작위위법확인소송
의무이행소송
Language
Korean
Abstract
리스크사회라고 일컬어지고 있는 오늘날, 국민이 국가로부터 얻고자 하는 가장 기본적인 수요는 안전에 대한 바람이다. 전통적인 행정법학은 현존하는 법익보호에 중점을 두어 손해발생의 충분한 개연성이 있는 위험에 국한하여 규제권한을 행사하고 있지만, 리스크에 대해서도 손해발생의 충분한 개연성이 확인될 때까지 행정개입을 지연시키면 국민의 안전을 보장할 수 없게 된다. 그런데 리스크는 본질적 불확실성으로 인하여 규제의 정당성을 확보하기 어려우며, 게다가 행정청은 규제행사에 따른 문제의 소지를 줄이기 위해 리스크에 대한 관리를 소극적으로 행사하는 경향이 있다. 리스크사회에서 국민생활의 행정의존도가 높아지고 있는 동시에 행정청의 공권력 불행사로 인한 국민의 불편도 이어지고 있다. 주지하다시피 국민의 권리는 적극적인 공권력 행사뿐만 아니라 소극적인 공권력 불행사에 의해서도 침해된다. 위와 같은 배경에서 본 연구는 리스크사회에 대비한 행정부작위의 통제수단에 대해 다루었다. 우선 리스크와 관련된 법적 문제를 해결하기 위해서는 개념정립을 간과할 수 없으므로 리스크의 유사개념인 위험과의 비교, 각국 법제상 리스크 용어의 사용현황, 리스크 특징에 대한 고찰을 통해 리스크의 개념정립을 시도하였다. 이러한 리스크의 개념을 토대로 제반사항을 살펴보니 헌법해석에 의한 국가의 안전보호의무, 위험방지의무의 한계 및 미래세대의 보호와 지속가능한 발전을 위한 측면에서 리스크 관리에 대한 적극행정의 필요성을 도출할 수 있었다. 이렇듯 적극적으로 리스크를 관리하였어야 함에도 불구하고 부작위로 대응한 경우, 당해 행정부작위에 대한 통제는 국민의 권익을 보장할 수 있는바 법치국가원리를 실현하고 사전배려원칙의 실효성을 확보하는 의미를 가지게 된다. 다음으로 리스크 영역의 행정부작위에 대한 현행법상 통제수단을 고찰하였는데, 그 결과 사전적 통제수단으로서의 사전배려적 조치, 적극행정 촉진제도, 고충민원제도 등은 행정부작위에 대한 통제의 정도가 낮으므로 행정의 기능적 정당성을 확보하기 어려운 한계가 있다. 한편 사후적 통제수단인 부작위위법확인소송은 권리구제에 있어서 우회적이고, 국가배상소송 및 헌법소원심판은 리스크의 특성상 귀책사유나 인과관계 등의 증명이 어려우므로 행정부작위를 통제함에 있어 한계가 존재한다. 이론적으로 리스크의 발현을 가능한 억제할 수 있게끔 사전적 통제수단을 통해 적극적인 리스크 관리를 이끌어내는 것이 필요하지만 대부분의 사전적 통제수단은 법적 구속력이 없기 때문에 국민의 권리를 충분하게 보장하기 어렵다. 이와 더불어 본 연구는 권리구제를 주된 목적으로 하는바, 비록 행정부작위에 대한 사전적 통제수단을 다루고 있지만 연구의 초점은 사후적 통제수단에 두었으며, 나아가 리스크사회에 대비할 수 있는 행정부작위의 통제수단을 제시하고자 중국, 일본, 독일의 입법례를 검토하면서 법제개선을 위한 시사점을 찾아보았다. 비교법적으로 고찰했을 때 지금까지 논의되고 있는 소송유형 중에서 리스크 영역의 행정부작위에 대해 가장 직접적으로 통제할 수 있는 수단은 의무이행소송이라고 판단된다. 이에 한국에서 행정소송법의 개정논의와 함께 의무이행소송의 도입을 시도하고 있는 점은 바람직하다고 생각한다. 그리고 리스크에 내재된 고도의 전문성 및 주관적 권리구제 시스템의 한계를 고려할 경우 특정기관이나 전문단체에게 원고적격을 부여하여 리스크와 관련된 의무이행소송을 수행하도록 체제를 전환하는 것 또한 리스크사회에서 행정부작위를 통제할 수 있는 방향으로 판단된다. 그 외에도 리스크 영역의 행정부작위를 효과적으로 통제하기 위하여 행정심판제도의 기능을 강화하는 동시에 사전배려의 원칙을 제도화하고, 적극행정 촉진제도를 활성화하는 한편 옴부즈만제도 수행기관의 권한을 확대하는 등의 방법을 제시해 보았다. 그동안 리스크의 발현으로 인한 심각한 피해 사례가 빈번히 발생하였음에도 불구하고 행정편의주의적 관행이 극복되지 못함으로 말미암아 리스크 영역의 행정부작위는 중요한 문제로 취급받지 못하였고, 행정부작위에 대한 현행법상 통제수단은 권리구제에 있어 미흡하다는 평가를 받게 되었다. 이에 본 연구는 리스크사회에 대비한 행정부작위의 효과적인 통제방향을 제시하는 것을 목적으로 하며, 그것이 안전한 사회의 구축에 도움이 되기를 기대해본다.
In a risk society like the one we are living today, the demand people want assurance by the state is safety. Conventionally, administrative law focuses on protecting existing legal interests, and the exercise of regulatory power is limited only to the extent of sufficient probability of damage. Yet with regard to risk, if administrative intervention is delayed until sufficient probability of damage could be confirmed, the state will not be able to guarantee the safety of the people. On the other hand, the inherent uncertainties of risk makes it difficult to justify regulations, and also administrative agencies tend to conduct risk management in a passive way in an attempt to reduce the probability of incurring problems associated with regulatory actions. In a risk society, while the public’s dependence on the administrative authority for managing their lives is ever deepening, inconveniences caused by administrative authority’s failure to wield governmental power increase correspondingly. As is well-known, the rights of the people are violated not only by active use of governmental power but also by passive or non-exercise of the power. Against such a backdrop, this dissertation seeks to address the means of control over administrative omission in preparation for a risk society. Before any discussion about the legal issues related to risk, it would be necessary to first define risk. This dissertation attempts to clarify the concept of risk through comparing it with the similar concept of danger, examining how the term ‘risk’ is applied in laws and regulations of different countries, as well as analyzing the features of risk. Based on such understanding of the concept of risk, the dissertation further explores issues related to risk. Since the obligation of the state to protect safety and prevent risk which could be derived from interpretation of the constitution has its limitations, and risk management is necessary for the protection of the future generation and sustainable development, active administration is required for risk management. In the event that non-performance occurs despite the need to actively manage risk, the control of the administrative omission protects the rights of the people, and consequently has a significance in realizing the rule of law and ensuring the effectiveness of the precautionary principle. Next, this dissertation explores what means of control the current law provides for administrative omission related to risk. The result suggests that the proactive means of control including precautionary measures, the system promoting active administration, and the system of civil petition for grievance all have low levels of control over administrative omission, making it difficult to assert the functional justification of administration. On the other hand, post-control methods like the litigation to confirm illegality of administrative omission provide remedy in an indirect way, and other methods like litigation for state compensation or constitutional complaint also have their limitations in controlling administrative omission because the nature of risk complicates proving attributable facts or causation. Theoretically, it is necessary to elicit active risk management through proactive control measures so that the risk can be suppressed upon manifestation, however, since most proactive control measures are not legally binding, they will hardly be sufficient for securing people’s rights. In addition, considering the main purpose of this dissertation is in remedying violated rights, the focus will be placed on post-control measures despite the mentioning of proactive measures for controlling administrative omission. In order to offer appropriate means of control over administrative omission in preparation for a risk society, this dissertation has searched legislations in countries such as China, Japan, and Germany for implications. Comparative law approach suggests that among the types of litigation being discussed so far, the most direct control over administrative omission in terms of risk management is litigation for obligation performance. Viewing from this perspective, it is an inspiring fact that the Republic of Korea is seeking to introduce litigation for obligation performance along with the revision of the administrative litigation law. Considering the high level of expertise inherent in risk and the limitations of subjective rights relief system, it would be a good way for controlling administrative omission in a risk society to transit the system, by granting specific agencies or specialized organizations the standing to sue and allowing such agencies or organizations to bring litigations for obligation performance. Additionally, as ways to effectively control administrative omission in the risk area, the dissertation also offers methods such as strengthening the function of administrative appeals system and institutionalizing the precautionary principle, revitalizing the system promoting active administration, and expanding authority of the ombudsman institutions.Notwithstanding the frequent occurrence of serious damages due to the emergence of risk, long-standing practice of submission to the administrative convenience principle has led the administrative omission over risk to be treated as an insignificant matter, and the methods of control under current law over administrative omission have been insufficient in remedying violation of rights. Confronted with these issues, this dissertation aims to provide guidance for the effective control of administrative omission in preparation for a risk society, with the expectation that it will contribute to the construction of a safer society.