학술논문

중국 행정부의제도의 문제점과 개선방향에 관한 연구 : 한국 행정심판제도와의 비교를 중심으로 / A Study on the Problems and Improvement Direction of Administrative Reconsideration System in China : Focused on the Comparison with Korean Administrative Appeals System
Document Type
Dissertation/ Thesis
Author
Source
Subject
행정부의제도
행정심판제도
준사법행위
권익구제
구체적 행정행위
추상적 행정행위
행정심판위원회
행정부의위원회
법률개정/Administrative Reconsideration System
Administrative Appeals System
quasi-judicial act
remedy of rights and interests
particular administrative activities
abstract administrative activities
Administrative Appeals Commission
Administrative Reconsideration Commission
revision of law
Language
Korean
Abstract
중국은 사회주의 민주적 정치의 진전과 법제건설의 발전과 더불어, 의법치국 및 의법행정의 방침을 내놓았다. 이러한 방침아래에서 이루어지는 행정기관의 행위는 “법에서 허용하지 않는 한 금지”하고 있으며, 따라서 행정기관이 어떤 법에 의해 공무를 집행하는지는 행정기관의 운영뿐만 아니라, 공민 등의 권익보호에도 관계된다. 중국의 실정을 볼 때, 강력한 지위에 있는 행정기관과 취약한 지위에 있는 공민 간의 권리·의무의 불균형 및 날로 복잡해지는 사회현상으로 인한 행정분쟁의 심화로 말미암아 행정에 의한 공민의 권익침해 가능성이 높아지고 있다. 이러한 권익침해를 구제하기 위한 행정의 구제수단으로 행정부의제도가 있는데, 해당 제도를 규율하는 일반법인 《행정부의법》은 1999년에 제정된 이래로 지금까지 한차례의 개정도 없이 실행되고 있으며, 행정부의제도를 통한 공민 등의 승소율은 10% 정도에 머물고 있다. 하지만 법치주의를 구현하기 위한 중국의 노력과 공민 등의 권리의식이 강화됨에 따라, 행정기관의 이익 쪽에 기울어져 있는 《행정부의법》의 개정이 요구되고 있으며, 이에 전국인민대표대회 상무위원회는 2016년도의 입법계획에 《행정부의법》의 개정을 포함하였고 국무원은 《행정부의법》의 개정안을 현재 작성하고 있는 단계인바, 행정부의제도의 문제점을 파악하고 이에 대한 개선방향을 모색하는 것은 중국 당국으로서는 매우 시급한 일이다. 우선 중국의 현행 《행정부의법》을 살펴보면 행정부의의 성질에 대한 명문의 규정이 없으며, 학계에서도 행정부의의 성질에 대한 통설이 형성되지 않은 상태이다. 하지만 제도의 성질은 해당 제도의 방향을 결정해 줌과 동시에 구체적 규정의 제정을 좌지우지하므로, 행정부의의 성질을 법률상에 규정할 필요성이 있다. 또한 중국의 현행 《행정부의법》은 행정부의의 종류에 대해 구분하고 있지 않는데, 행정부의의 구성을 통일하여 법률적용의 혼란을 방지하고, 나아가 공민 등의 편의를 도모하여 행정부의제도의 효율성을 제고하기 위해서는 행정부의의 종류도 법률상에 규정할 필요성이 있다. 그리고 행정소송의 전치제도인 행정부의의 대상범위는 이론상 행정소송의 대상의 범위보다 넓어야겠지만 현실은 그렇지 못하다. 예컨대 행정내부의 처분 및 인사결정과 같이 공무원의 권익과 직접적인 관계가 있는 행정행위도 행정부의의 대상에서 배제하고 있으며, 이에 따라 행정부의의 대상범위에 대한 정비가 필요하다. 이외에 중국의 행정부의기관은 행정부의 사건을 독립적으로 처리하는 제3기관이 아니기 때문에 행정부의기관의 독립성 및 객관성이 결여되며, 따라서 공민이 행정부의의 결정에 대한 공신력이 떨어지게 된다. 또한 행정부의기관의 과다한 설치와 행정부의 사건을 처리하는 전담직원의 불균형적인 배치로 인해 행정부의제도의 실효성에 의문이 가게 되며, 이러한 상황을 극복하기 위해서는 행정부의기관에 대한 개혁이 절실히 필요하다. 이에 대한 대책으로 행정부의위원회의 도입이 언급되고 있는데, 만약 행정부의위원회제도가 도입되면 그에 따른 행정부의의 관할규정도 변화되어야 한다. 그에 앞서 현행의 관할규정을 살펴보면, 행정부의의 피신청인이 국무원 또는 성급 정부인 경우, 행정부의의 대상행위를 행한 행정기관이 부의기관으로 되는데, 이는 자신이 행한 행정행위를 자기 스스로 판단하는 "자아관할(自我管辖)”에 해당하는 것이어서 공정한 절차의 원칙에 위배된다. 그리고 행정부의의 정확성을 확보하기 위해서는, 객관성과 공정성이 결여된 서면심사의 원칙에서 벗어나야 할 것이다. 본 논문은 위와 같은 중국 행정부의제도의 문제점에 대해, 한국의 행정심판제도와의 비교법적 고찰을 통해 행정부의제도의 개선방향을 주로 제시하는 한편, 중·한 양국의 법제에 대한 상호 시사점의 도출과 그에 대한 수용가능성을 함께 살펴보았다. 한국의 행정심판제도는 1951년에 제정된 《소원법》에 도입되어서부터 지금까지의 발전을 거쳐 비교적 완전한 체계를 형성하였으며, 중국은 물론 동아시아 기타 국가의 좋은 참고가 되고 있다. 중국과 달리 한국은 행정심판제도의 근거를 헌법 제107조 제3항에 규정함과 아울러 준사법행위의 성질을 명시하고 있다. 또한 《행정심판법》 제5조는 행정심판의 종류를 취소심판, 무효등확인심판, 의무이행심판으로 구분하고 있어, 행정심판의 전반 절차는 행정심판의 종류별로 통일되어 법률적용의 혼란을 방지하고 있다. 한편 행정심판의 대상에 대해서는 행정청의 처분 또는 부작위가 모두 가능하다고 규정하고 있어, 대상범위의 폭이 비교적 넓다. 그리고 한국의 행정심판제도는 심판·의결 및 재결기능이 통합된 행정심판위원회를 설치하여 심판기관의 제3자성을 확보하고 있고, 사법절차에 준하는 대심구조를 형성하고 있어, 행정심판의 독립성과 공정성을 보장하고 있다. 중국은 위와 같은 한국의 행정심판제도로부터 제시를 받아 행정부의제도의 발전을 도모하여야 한다. 한편, 중국의 행정부의제도도 또한 한국의 행정심판제도에 일정한 시사점을 줄 수 있다. 예컨대 한국의 《행정심판법》은 행정심판의 대상에 대해 개괄주의 형식으로만 규정하고 있는 관계로 국민 스스로가 대상적격을 판단하는데 어려움이 있다. 이러한 국민들에게 편의를 도모하기 위해서는 행정심판의 청구가 가능한 행정행위와 행정심판을 배제하는 행정행위에 대해 구체적인 열거가 필요하다. 또한 행정심판기관인 행정심판위원회는 비상설기관이므로 청구된 사건들을 회부되는 즉시 심리하는 것이 아니기 때문에 심리기간이 무용하게 경과되는 경우가 많은데, 이에 대해서는 중국 행정부의기관의 상설제도를 참고하여 미비점을 보완할 수 있을 것이다. 이밖에 한국의 행정심판제도는 대체적 분쟁해결방법의 사용을 인정하고 있지 않지만, 중국의 행정부의제도는 대체적 분쟁해결방법으로서의 “화해”와 “조정”의 적용을 적극 추진하고 있다. “화해”와 “조정” 등 ADR제도는 절차규정의 구속을 받지 않으며, 신속하게 분쟁을 해결할 수 있어, 양 당사자가 모두 수긍할 수 있는 “win-win”결과를 기대할 수 있다. 때문에 한국도 중국과 마찬가지로 ADR제도의 적용을 행정심판에 도입할 필요성이 있다고 본다. 중국의 행정부의제도는 행정의 자기통제를 하고 있기 때문에, 행정소송보다 간이·편리한 절차로서 침해된 공민들의 권익을 구제하고 있으며, 다른 한편으로 소송경제의 확보에도 도움을 주고 있다. 때문에 행정부의제도는 중국의 실정에 분명히 필요한 제도이다. 비록 현행법상의 행정부의제도는 여러 방면의 문제점이 존재하고 있지만, 한국의 행정심판제도가 60여 년간의 발전을 거쳐 오늘날의 행정심판제도를 이룩한 것처럼, 중국도 실정에 부합되는 개정을 통해 완선한 행정부의제도의 형성에 일조할 수 있을 것이다.
With the development of socialist democratic politics and legal system construction, China enforced ‘Rule by Law’ and ‘Administration by Law’ policies. Under these policies, the administrative activities of administrative organs must be prohibited, when they are not allowed by law. Therefore, the law basing on which the performance of official duties is not only related to the operation of administrative organs, but also to the protection of citizens' rights and interests. Looking through the state affairs in China, the possibility of infringing upon citizens' rights and interests is increasing, because of the complex societies and imbalance of rights and obligations between administration organs and citizens. In order to remedy these rights and interests, the Administrative Reconsideration System has been established. However, as a General Act on the Administrative Reconsideration System, the "Administrative Reconsideration Act" has not been amended since its original establishment in 1999. Moreover, the probability of citizens who won the cases by Administrative Reconsideration System is less than 10 percent. But, due to the advancement of the national legal system and the strengthening of citizens' legal consciousness, the "Administrative Reconsideration Act" needed to be amended. For that, the Standing Committee of the National People's Congress has included the amendment to Administrative Reconsideration Act in the 2016 legislative plan, and The State Council currently enacted amendments on the Administrative Reconsideration Act. Therefore, it is necessary for China to grasp of the problems and grope for improvement direction. Firstly, the "Administrative Reconsideration Act" is silent on the nature of the Administrative Reconsideration System, and also, the Chinese academic circles have not formed a general opinion about nature of Administrative Reconsideration System either. However, the nature of the system determines the overall layout and developing the direction of Administrative Reconsideration System. Accordingly, it is necessary to establish a nature of the Administrative Reconsideration System, and it would be regulated by "Administrative Reconsideration Act." Besides, the current "Administrative Reconsideration Act" has not yet been classified the types for Administrative Reconsideration. However, to uniform application of the law to serve the citizens' convenience and improve the Administrative Reconsideration System's efficiency, it is necessary to establish the types of Administrative Reconsideration on the law. Moreover, Administrative Reconsideration as a preposing system of administrative litigation, theoretically, the scope of accepting cases should be wider than administrative litigation, but the reality is opposite. For example, the internal administrative disciplinary is excluded from the scope, and thus, an overhaul of the regulation about object scope is required. Additionally, because the administrative reconsideration organization is not a independent institute which deals with the administrative reconsideration case, the administrative reconsideration is lack of objectivity, and this tendency had negatively affected the Administrative Reconsideration System's credibility. Moreover, the allocation of excessive administrative reconsideration organization and the constituting of full-time staff engages for administrative reconsideration case in China severely lost balance. For this reason, the Administrative Reconsideration System has the negative influence on the effectiveness, and in order to overcome this deficiency, it must be reformed. Therefore, there is a discuss about introducing the administrative reconsideration commission. If China introduces the administrative reconsideration commission, the requirements of the jurisdiction of the administrative reconsideration should be changed. According to the present regulations about jurisdiction, when the respondent is the State Council or provincial people's government, the administration reconsideration organization is the original agency, which has done the object activities of administrative reconsideration. Clearly, this "self-jurisdiction" regulation is contrary to the principle of procedural justice. Moreover, in order to draw an objective and correct conclusion of the administrative reconsideration, the principle of taking adjudication by record should be dismissed. According to the above questions in Chinese administrative reconsideration system, this thesis compared the Chinese schemes with the Korean Administrative Appeals System and finally gives some improving direction. On the other hand, this thesis seeks to draw the implications for both countries by analyzing comparatively to China and Korea's correlation systems. Since the Korean Administrative Appeals System was initially established by Administrative Appeal Act in 1951, the development of the system has been formed relatively complete, and it brings influences to the East Asian countries, including China. Unlike China, Korea has prescribed the rationale of the administrative appeals in article 107, paragraph 2 of the Constitution, and also expressed that, the nature of administrative appeals is quasi-judicial activities. Furthermore, according to the article 5 of the Administrative Appeals Act in Korea, the administrative appeals categories are further classified as revocation appeal, confirmation appeal and performance of obligation appeal, and the whole procedure was harmonized regulated. So this "classification-method" would help to prevent confusion of application of the law. Moreover, the Korean administrative appeals are allowed to accept a wide scope of the cases. Meanwhile, the Korea has already set up the Administrative Appeals Commission, which incorporates the functions of judgment, resolve, and adjudication to ensures the independence of the Administrative Appeals System. The Korean Administrative Appeals System gives some implications for China, and it's helpful to promote the Chinese system. Meanwhile, the Chinese administrative reconsideration system also could be a reference to the Korean administrative appeals system. For example, the Administrative Appeals Act in Korea only uses general-style provisions to establish the regulations of the object scope. However, it is difficult for the citizens to determine whether the object is proper. Therefore, in order to provide the convenience for the citizens when they make use of the administrative appeals system, it is essential to specify the list of the administrative activities which are allowed to apply for administrative reconsideration. Moreover, the Administrative Appeals Commission as a non-permanent organization, couldn't handle the reconsideration cases immediately, and due to this, the time is wasted in many circumstances. For this, the Chinese permanent organization of administrative reconsideration could be used as references to make up the Korean system's deficiency. Furthermore, the alternative dispute resolution(ADR) system is not permitted to use in Korean administrative appeals. On the contrary, the mediation and reconciliation as the ADR system are recommended in the Chinese administrative reconsideration system. The ADR system is not subject to the provisions of administrative appeals procedure. For this reason, it could speedily resolve the conflict of the administrative activities through ADR system. Consequently, since it is helpful to achieve the "win-win" result for both parties, it is necessary to introduce the ADR system into the Korean administrative appeals system. The Chinese Administrative Reconsideration is a kind of self-control administration system, which corrects the errors by concise procedure, and also remedies the citizens' rights and interest. At the same time, the Administrative Reconsideration System could realize the lawsuit economy and benefit. Therefore, the Chinese Society absolutely needs this system. Although there are some problems on the current Administrative Reconsideration System, China could establish a complete administrative reconsideration system by realistic methods of improvement referring to the development of the Korean administrative appeals system.